Думаю, не ошибусь, если скажу, что еще ни один документ в новейшей истории отечественного законотворчества не вызывал столь бурного резонанса. И столько эмоций. Диапазон экспрессивных оценок — от "пропало все" до "полная победа". Оценок, авторы которых, в большинстве своем, почти не приводят весомых доказательств навязываемой правоты, игнорируют причинно-следственные связи, пренебрегают правилами логики и нормами отечественного законодательства. Печально, что многие из этих людей ранее не давали повода заподозрить их в истеричности. Забавно, что спорщики в истеричности упрекают друг друга. Причем, как по мне, наиболее отчаянные истерики громче всех призывают не истерить.
Полагаю, понимаете, о чем речь — о законе "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей". Он был принят Верховной Радой 16 сентября, и ожидает визы Петра Порошенко, чтобы обрести юридическую силу.
О возможном внесении данного нормативного акта, о его предполагаемой сути, об обстоятельствах появления и гипотетических последствиях ZN.UA подробно писало в прошлом номере.
Возникла потребность детализировать. Итак.
Форма
В действительности, речь идет о двух законах. Во вторник Рада проголосовала не только за "особый порядок местного самоуправления" в части территорий Донбасса, но и, в развитие первого документа, приняла второй — "О недопущении преследований и наказания лиц – участников событий на территории Донецкой и Луганской областей".
Согласно законопроекту "Об особом порядке...", на неконтролируемых Киевом территориях Донбасса предлагается ввести режим самоуправления, отличный от иных регионов государства. Среди новшеств:
— "право языкового самоопределения". Что, в частности, предполагает "использование русского и других языков в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в судопроизводстве, в экономической и социальной деятельности";
— передача функций местного самоуправления новым местным советам и должностным лицам, избранным на внеочередных выборах, которые должны состояться 7 декабря сего года. Причем полномочия этих органов и судов не могут быть прекращены досрочно (отметим это обстоятельство). Расходы на внеплановую кампанию оплачивает государство (здесь и далее выделено мной. — С.Р.), за счет резервного фонда;
— особый порядок назначения руководителей судов и органов прокуратуры. В этом кадровом вопросе предусматривается "участие органов местного самоуправления";
— создание так называемой "народной милиции", на которую возлагаются функции охраны общественного порядка и деятельность которой координируется главами городов, сел и поселков;
— специальный режим финансирования, "отличный от общего экономического режима". Государство берет на себя заботу о "создании новых рабочих мест, восстановлении инфраструктуры, переориентации промышленного потенциала, привлечении инвестиций и кредитов" и т.д. и т.п. Обязательства государства законодательно закреплены — 7 статья законопроекта устанавливает, что расходы на господдержку являются защищенными статьями Госбюджета. То есть финансирование этих расходов является обязательным.
— право органов самоуправления, исполнительных органов и территориальных общин самостоятельно заключать договоры о приграничном сотрудничестве с административно-территориальными единицами Российской Федерации.
В свою очередь, законопроект "о недопущении преследований" освобождает от уголовной ответственности сепаратистов и участников незаконных вооруженных формирований. При условии, что данные лица:
— сдали государственным органам оружие и боеприпасы;
— освободили административные здания;
— выпустили на волю заложников.
Амнистия не распространяется на лиц, совершивших тяжкие преступления. Реализация закона возложена на суды и органы прокуратуры.
Процедура
Данные законопроекты удивительны не только по сути, но и по процедуре принятия. Остановимся на основных.
Голосование за законопроекты осуществлялось в закрытом режиме, но с помощью электронной системы голосования. Что с точки зрения экспертов, является нарушением регламента, предусматривающего либо тайное голосование бюллетенями, либо публичное, "кнопочное". Кроме того, никто из специалистов не смог вспомнить случая, чтобы закон принимался в закрытом режиме. И не смог сослаться ни на одну статью регламента (тем более Конституции), позволяющую подобное. Такая форма приемлема для обсуждения вопросов, являющихся военной либо государственной тайной. Закон тайной быть не может. На то он и закон. Очевидно, тайной хотели сделать (и сделали в итоге) перечень тех, кто голосовал "за". Очевидно, кто-то очень не хотел снижать свои шансы на переизбрание. Еще накануне голосования стало известно, что ряд депутатов, планирующих выдвигать свои кандидатуры в мажоритарных округах, сделали закрытый режим голосования обязательным условием своей лояльности. Но при чем здесь интересы государства?
Ряд народных избранников утверждал, что итоговое голосование было фальсифицировано. Однако, подтвердить либо опровергнуть их утверждение невозможно. Во время процедуры голосования табло показало только 277 голосов "за" без разбивки про фракциям. Что не только нарушает принципы открытости высшего законодательного органа, но и делает саму процедуру принятия закона очень похожей на мошенничество. Что недопустимо, если речь идет о государственных интересах.
Кроме того, многие депутаты заявили о том, что имел место фактический подлог. Проект президентского закона, розданный на руки парламентариям, существенно отличался от документа, обнародованного на официальном сайте Верховной Рады. В начальной версии Закона "Об особом порядке..." указано, что территории, в отношении которых применяется специальный режим самоуправления, определяются решением Верховной Рады. Та же формулировка присутствует и в пояснительной записке к проекту закона. Однако, в окончательном варианте предусмотрено, что особый порядок самоуправления вводится в районах, городах и поселках, которые будут определены решением руководителя АТЦ.
Столь серьезное нарушение, допущенное в ходе процедуры принятия столь важного закона, делает его весьма сомнительным.
Соответствие Конституции и действующему законодательству
Еще ни разу в истории украинского законодательства не принималось решение о проведении выборов в местные советы, в котором не указывалось бы, о каких конкретно советах идет речь. Это уже является нарушением законодательства. Не говоря о том, что в любом случае не будет соблюдена необходимая процедура. Согласно документу, принятому 16 сентября, внеочередные местные выборы в "отдельных районах" Донбасса намечены на 7 декабря. Однако законодательство предусматривает, что на избирательную кампанию отводится 90 дней. Сроки проведения кампании будут сорваны в любом случае.
Совершенно очевидно, что границы территорий, в отношении которых предусмотрены выборы, меняются едва ли не ежедневно, вопреки заключенному в Минске соглашению. И будут меняться далее. Каким образом ЦИК, в соответствии с законодательством, может сформировать необходимые избирательные комиссии — непонятно.
В соответствии с Конституцией и действующим избирательным законодательством для проведения внеочередных местных выборов необходимо досрочно прекратить полномочия существующих органов местного самоуправления. Обязательно указав законные основания для подобного прекращения. Этого сделано не было.
Мы обращали внимание на то, что, согласно принятому закону "Об особом режиме...", полномочия новоизбранных советов и должностных лиц не могут быть прекращены досрочно. Как утверждают юристы, это означает, что даже если возникнут новые обстоятельства, данные органы и должностные лица будут продолжать исполнять свои обязанности. То есть, одним росчерком пера Киев легализовал и легитимизировал власть де-факто сепаратистских структур, снабдив их юридическими полномочиями на годы, лишив Раду конституционного права роспуска местных советов.
"Особый порядок" назначения руководителей органов прокуратуры и судов, предполагающий участие в этом процессе местного самоуправления (читай, назначение их сепаратистами и Москвой), напрямую нарушает общий и четкий порядок, предусмотренный Конституцией.
Грубым нарушением является создание так называемой "народной милиции". В Законе "О милиции" нет даже упоминания о подобном органе. 9 статья Закона "Об особом порядке..." предполагает, что отряды "народной милиции" "реализуют полномочия, предусмотренные для них законами Украины". Однако ни в одном законе эти полномочия не прописаны.
В нарушение ст. 10 Конституции Украины на территории отдельных районов Донбасса устанавливается особый статус русского языка, фактически ему придается статус государственного.
"Бюджетная защищенность" расходов, направленных на экономическую поддержку "отдельных регионов" не выглядит юридически обоснованной. Более того, подобный статус расходов означает, что их размер не может изменяться при сокращении бюджетных прав. То есть, государство берет на себя обязательство кормить и отапливать сепаратистский регион, игнорируя интересы остальных регионов.
Право местных органов, должностных лиц, территориальных общин заключать договоры о приграничном сотрудничестве с субъектами другого государства также противоречит украинскому законодательству.
Суть
Де-факто и де-юре украинское государство наделяет полномочиями сепаратистский регион и по сути узаконивает создание военной базы иностранного государства на территории, являющейся неотделимой частью Украины. Условие вывода частей Вооруженных сил РФ (присутствие которых не оспаривается никем, кроме самой Москвы) не поднимается ни в обозначенных законах, ни в минских соглашениях. Которые, кстати, не имеют юридической силы, что, впрочем, не помешало авторам закона сослаться на них в пояснительной записке.
Если называть вещи своими именами, Киев дал фактическое согласие на то, чтобы незаконные военизированные формирования приобрели легальный статус — "народная милиция". Чтобы суды и органы прокуратуры, формально не прекратившие свое существование, получили мандат от Киева, при этом ему не подчиняясь.
Закон "О недопущении преследования и наказания..." не содержит механизмов контроля над его реализацией. Его применение фактически возложено на местных судей и прокуроров, находящихся под контролем сепаратистов. Установить, совершало то или иное амнистированное лицо тяжкое преступление, Киев не сможет. Местные суды и прокуратура будут амнистировать всех, на кого укажет местная, легализованная Киевом власть. Потому что местные судьи и прокуроры захотят остаться на своих должностях и подтвердить свой статус в соответствии с принятым законом.
Сепаратисты, по закону, должны сдать оружие госорганам. А они там есть?
Осуществить контроль над волеизъявлением граждан в ходе запланированных на 7 декабря местных выборов Киев не сможет. Местные депутаты, местная власть фактически будут назначаться сепаратистами (а проще говоря, Москвой) и влияния на их деятельность центральная власть оказать не сможет.
При этом выборы будут финансированы за счет украинского налогоплательщика. А если закон обретет юридическую силу, то мятежные регионы будут вправе требовать регулярной, гарантированной экономической помощи из госбюджета.
Аргументы и контраргументы
Защитники президентской инициативы считают критику в адрес принятых законов необоснованной. Обобщим их аргументы и попробуем разобраться, насколько они состоятельны.
Первое. "Конфликт на Востоке не имеет ни военного, ни дипломатического решения, а потому единственным выходом из ситуации является решение политическое."
В условиях войны политическое решение как раз и является синтезом военной и дипломатической политики. А то, что это война, — наконец-то признал даже президент Порошенко в ходе своего впечатляющего спича перед заокеанскими парламентариями. К сожалению, он не нашел необходимых слов, чтобы так же красноречиво пояснить суть происходящего и смысл своих инициатив отечественным избирателям. Он, правда, изыскал нужные выражения для сомневающихся депутатов. По словам участников беседы с главой государства (предваряющей судьбоносные голосования), у Порошенко были два аргумента. Первый: воевать сейчас мы не можем. Второй: хватит заниматься предвыборным популизмом, подумайте о жизнях людей. Не знаю, были ли заданы встречные вопросы — "Что сделал Верховный главнокомандующий для того, чтобы мы воевали лучше, и кто из воевавших плохо, понес ответственность?" и "Не президент ли Порошенко был инициатором досрочных выборов?"
Решение Порошенко о прекращении огня и необходимой передышке выглядело бы логичным, если бы ему удалось добиться реального прекращения боевых действий и реального вывода российских войск с территорий, которым он предложил "особый порядок местного самоуправления". Однако этого не случилось. На фактически оккупированных территориях происходит открытая ротация частей и подразделений ВС РФ, создание военных комендатур. По заявлениям целого ряда источников, под руководством военных советников из России идет формирование частей ВВС и ПВО "сепаратистского края". Счастье, Дебальцево, Донецкий аэропорт — эти горячие точки служат очевидным подтверждением нежелания Москвы придерживаться обусловленніх договоренностей и останавливаться на достигнутом.
Второе. "Законы не будут выполняться. Киев не собирается финансировать сепаратистов. Принятие данных документов было необходимо лишь для того, чтобы в очередной раз продемонстрировать несоблюдение Москвой договоренностей".
Москва ничего не обещала официально, а потому свободна от соблюдения каких бы то ни было договоренностей. Ну, поймают Кремль на нежелании следовать очередному неофициальному уговору, и что? Киев же свои обязательства скрепил законом. Несоблюдение закона будет ударом по репутации Киева и никоим образом не повредит репутации Москвы.
Если исходить из того, что внеочередные местные выборы — вопрос решенный, то Киев уже вынужден предусмотреть их финансирование.
И последнее. Если закон не собирались исполнять, то зачем его было принимать? Не проще ли, как в случае с Крымом, придать этим территориям статус оккупированных, коими они де-факто являются?
Третье. "О продолжении войны кричат лишь те, кто лично не собирается в ней участвовать. Хочешь продолжения войны — езжай в зону АТО!"
Подобный тезис озвучен самыми разными людьми — от общественных активистов до государственных чиновников. По словам тех, кому посчастливилось пообщаться с Порошенко в канун принятия "донбасских законов", к похожей аргументации прибегал и глава государства. Впрочем, в зал во время выступления, он бросал те же обвинения.
Грех спорить. Лучше послушать тех, кого уж точно не назовешь "диванной сотней", — комбата "Азова" Андрея Белецкого, комбата "Донбасса" Семена Семенченко, командира роты батальона "Днепр-1" Владимира Парасюка, лидера "Правого сектора" Дмитрия Яроша. Мы не станем отбирать ваше время и занимать газетную площадь, их точка зрения озвучена. Почитайте. Приведем лишь одно мнение, короткое, появившееся в сети после голосования президентских законов. Мнение бойца 92-й бригады Александра Алимова, раненого в секторе "Д" (кстати, в его друзьях в Фейсбуке значатся государственные мужи, ныне ратующие за мир любой ценой). "Ми воювали за Україну, якої сьогодні не стало. Я більше не візьму зброю до рук."
Четвертое. "Передышка необходима для того, чтобы собраться с силами и укрепить армию".
Укрепление армии предполагает не только военно-технический, но и моральный аспект. Своим решением (к тому же, по сути, закрытым, публично не разъясненным и юридически неубедительным) глава государства подорвал веру в правоту своего дела у тех, кто с оружием в руках защищал целостность страны, кто отдал за эту целостность свою жизнь. Приведенное выше мнение рядового бойца не является единичным. "За что мы сражались, за что наши друзья умирали, если они получили то, что хотели?", — этот вопрос остается открытым. Отсутствие внятного и честного ответа на него существенно уменьшает число тех, кто готов воевать дальше. В войне, которая, увы, неизбежна. Вопрос времени.
Трудно судить о реальной степени готовности российской армии. Еще сложнее судить об истинных замыслах Владимира Путина. Но в том, что на сегодняшний день российская армия более боеспособна, чем украинская, — очевидно. Столь же очевидно, что Путин не остановится. Об этом говорят даже те, кто публично защищает "мирный план Порошенко". Никто не знает, сколько времени продлится условная передышка. Условная, потому что боевые действия все равно продолжаются, хоть и в меньшем масштабе. То, что Украине удастся существенно повысить боеспособность силовиков в короткие сроки, — сомнительно. К тому же пока, к сожалению, нет оснований думать, что украинская власть осуществила необходимую работу над ошибками. Насколько известно, необходимая ротация войск не проводится. Зато ее интенсивно проводят россияне, умело пользующиеся передышкой. Ожидаемые кадровые замены так и не состоялись. Надежды на "помощь Запада" в ближайшее время несостоятельны. Обещания предоставить Украине необходимую военно-техническую помощь пока остаются лишь обещаниями. В любом случае, речь идет о долгом и сложном процессе, который, несомненно, не изменит сегодняшний баланс сил.
Пятое. "Киев переиграл Москву тактически. Украина разработала стратегию затягивания времени. У Киева есть единый, последовательный план действий".
Хотелось бы верить. Но пока нет оснований. Люди из окружения президента говорят о том, что целью двух принятых законов является реинтеграция мятежных регионов и речь не идет о поддержке либо признании сепаратистов. Между тем, не далее как в четверг, в США Петр Порошенко заявил о готовности предоставить "сепаратистам больше прав". Глава государства говорит о том, что избирательные бюллетени лучше, чем пулеметные очереди. Но при этом его советник Николай Томенко заявляет, что внедрение мирного плана не означает прекращения АТО. Возникает естественный вопрос: АТО будут проводить при помощи избирательных бюллетеней? Министр юстиции Петренко заявляет, что Кабмин не будет финансировать неконтролируемые Киевом территории. Но это заявление напрямую противоречит букве закона, который подавляющим большинством одобрила Верховная Рада с подачи главы государства, и за который проголосовали люди премьера. Уполномоченная президента Ирина Геращенко говорит о том, что закон предполагает постепенное возвращение неконтролируемых территорий Донбасса под контроль Киева, но текст закона фактически узаконивает контроль сепаратистов над этими территориями. Создается впечатление — единства мнений во власти не наблюдается, что косвенно может свидетельствовать об отсутствии стратегии. И опосредовано подтверждает, что присутствует лишь тактическая задача — выторговать у Москвы время, необходимое для проведения выборов в Верховную Раду.
Шестое. "Принятие соответствующих законов было требованием Запада, нежелающего развязывания полномасштабной Третьей мировой войны и готового платить за хрупкий мир".
Скорее всего, так и было. Но это не снимает с руководства Украины ответственности за судьбу Украины. Едва ли Обама, Меркель или Олланд требовали от Порошенко, например, согласия на легализацию боевиков в виде "народной милиции". А если и требовали, то у власти наверняка были основания и аргументы для заключения более приемлемых для Киева условий перемирия. Запад боится войны не меньше чем Порошенко. Очевидно, на этом и нужно было играть. Не спорю, легко давать советы человеку, на котором лежит бремя столь тяжелой ответственности. Но этот человек сам стремился к подобной ответственности и убеждал нас, что знает рецепт победы. Или, как минимум, рецепт обретения достойного мира. Разве не это было одним из аргументов при агитации за "однотуровые" выборы президента?
Не только факт принятия двух законов, не только суть этих законов, являющаяся, как минимум, двусмысленной, но и процедура их утверждения свидетельствовали о чрезмерной (учитывая значимость события) сговорчивости украинской власти. Государственные обязательства стали ценой не прекращения войны, не установления, хотя бы частичного контроля над границей и мятежными территориями, не вывода войск агрессора с украинской земли, а лишь уменьшением интенсивности боевых действий. Слишком высокая цена, ставящая под сомнение состоятельность власти. И, увы, нисколько не улучшающая состояние государства.
Возможно, в обмен на перемирие Киев получит от Запада определенную финансовую помощь и политическую поддержку. Но без проведения реформ и реального немедленного укрепления армии эта помощь лишена серьезного смысла. Очень хотелось бы ошибаться, но на пиар президентских инициатив, похоже, тратится куда больше сил и средств, чем на наведение порядка в Вооруженных силах, секторе безопасности в целом и внедрение жизненно важных реформ.
Риторический вопрос: напомните хотя бы одну реформаторскую инициативу президента с момента его избрания? Разговоры о том, что реформы в условиях войны невозможны, от лукавого. Без реформы системы нам эту войну не выиграть. Подобные аргументы имели бы смысл, если бы власть в самом деле жертвовала реформами ради войны. Но мы помножили бездарную войну на отсутствие реформ. И полученный результат укрепил неверие Запада в наши силы и усилил веру Путина в его собственные.
Седьмое. "Человеческая жизнь — самая большая ценность. Ради этого стоит пожертвовать многим".
Да, но всем ли? Если русские танки без опознавательных знаков будут стоять на окраинах Киева, будет ли это достаточным поводом для придания "особого порядка местного самоуправления" в Броварах или Борисполе? Спасет ли нас подобная политика от водружения российского триколора или флага какой-нибудь КНР не только над Верховной Радой, но и над Киево-Печерской лаврой?
К сожалению для нас, сам факт появления подобных законов, даже если они не будут выполняться в полном объеме, или не будут выполняться вообще, создал вредный для Украины психологический фон внутри страны. Инициативы Порошенко, так и не получившие необходимого, внятного, публичного пояснения, серьезно ударили по настроениям проукраински настроенной части Донбасса, отчасти деморализовали патриотически настроенных граждан и существенно приободрили антиукраинские элементы. Локальный всплеск сепаратистских настроений, зафиксированный в целом ряде регионов, является свидетельством не только усиления подрывной деятельности России, получившей психологическую передышку, но и следствием демонстрации публичной слабости. "У них получилось, можем попробовать и мы...", — позволили себе подумать затаившиеся противники существования украинского государства. К сожалению, обитающие в самых разных уголках переживающей не лучшие времена страны.
Дело не только в законах, не в нормах и пунктах, не в средствах, предусмотренных для нужд сепаратистов, даже не в отсутствии публичности, не в мелочном шулерстве, которым попахивало от процедуры принятия этого решения. Дело в очевидной слабости, продемонстрированной украинской властью в, возможно, наиболее критичный для государства момент. Эту слабость чувствуют все. Даже те, кто не хочет признаваться в этом не только окружающим, но и самому себе. Кто пытается читать между строк. Кто выискивает намеки в президентских спичах. Кто пытается высмотреть в его глазах ту уверенность, которая тает в собственной душе. Кто искренне надеется, что безоговорочное согласие с любым шагом власти является залогом будущей победы. Кто говорит об этом вслух, не до конца веря в то, что он говорит. Кто наивно полагает, что ОН знает и умеет больше.
Самым печальным оказалось то, что незаметно для нас промежуточным результатом Революции Достоинства оказалась частичная потеря достоинства. Продемонстрированная украинской властью, но, к сожалению, экстраполируемая на всю Украину. Не вполне достойное решение поставило под сомнение, казалось бы, очевидное достояние, завоеванное дорогой ценой на Майдане в начале этого года.
К сожалению, лично для меня (в данном случае не имею ни малейшего права говорить от имени кого бы то ни было еще) президент не нашел нужных слов, чтобы назвать вещи своими именами. Чтобы хоть попытаться быть честным с теми, чьи сыновья, мужья и братья уже сложили свои головы во имя чего-то большего, нежели чья-то власть. Быть честным с теми, чьи сыновья, мужья и братья еще сложат свои головы. К нашей общей беде.
Сергей Рахманин, Зеркало недели